4. Un bilan
La coopération a pris un rôle important. Aujourd’hui,
les groupements à fiscalité propre semblent s’affirmer comme les outils d’un
approfondissement de l’intercommunalité.
41. Une intercommunalité qui est en voie de
généralisation
Chiffres 2005
Au début du siècle on
comptait seulement 60 syndicats intercommunaux à vocation unique. Fin 2005 on a
2524 structures intercommunales se répartissant ainsi :
-
14 communautés
urbaines, donc 11 à TPU ou mixtes,
-
162 communautés
d’agglomération,
-
6 syndicats d’agglomération
nouvelle,
-
924 communautés
de communes à TPU,
-
1418 communautés
de communes à 4 taxes.
• 88 % des communes françaises, métropole plus DOM, (32
308 communes, soit 88 % du nombre total des communes. Les communautés de
communes concernent 29 166 communes) sont désormais membres d’un EPCI à
fiscalité propre, c’est-à-dire d’une communauté de communes, d’une communauté
d’agglomération, d’une communauté urbaine ou d’un syndicat d’agglomération
nouvelle. Elles regroupent 52 millions d’habitants, soit 84 % de la population
française.
• La taille moyenne des EPCI à fiscalité propre, toutes
catégories juridiques confondues, et de 13 communes en 2005. La plus petite
structure compte 2 communes et la plus importantes 1616 communes. En ce qui
concerne la population, l’échelle des valeurs de 143 habitants à près d’un
million d’habitants. Près des deux tiers des communautés de communes ont moins
de 10 000 habitants et seuls 47 structures dépassent 50 000 habitants.
• Sur les 4372 communes non regroupées au sein de EPCI à
fiscalité propre (hors Paris) et représentant une population de 7,7 millions
d’habitants, 504 sont situées en région parisienne et regroupent plus de 4
millions d’habitants. Compte tenu du dynamisme de l’intercommunalité dans cette
région, leurs effectifs devraient diminuer significativement au cours des
prochaines années.
• Enfin, 71 % des communes encore isolées sont de petite
taille et comptent moins de 700 habitants.
• Le nombre des communes concernées par le régime fiscal
de la TPU progresse. Il est passé de 13 362 en 1999 à 14 387. Il en résulte un
renforcement de la cohésion des EPCI l’ayant instauré et technologique de
solidarité entre leurs communes membres.
• Le maillage du territoire par les EPCI est en voie
d’achèvement. La loi permet maintenant d’approfondir l’intercommunalité et de
simplifier son fonctionnement. La loi autorise ainsi désormais les EPCI a
exercer, par voie de conventions, certaines des compétences des départements et
des régions. Leur rôle s’est également renforcé en matière de politique de
l’habitat avec la possibilité de gérer, par délégation de l’État, les aides à
la pierre.
Afin d’exercer plus efficacement les compétences qui
leur sont confiées, les présidents de EPCI peuvent dorénavant se voir confier
certaines attributions de polices spécifiques.
Enfin, les modalités d’organisation interne, notamment
les mises à disposition de services, et les relations financières des EPCI avec
leurs communes membres ont été considérablement assouplies.
Prenant acte de la couverture quasi intégrale du
territoire par l’intercommunalité, la loi a également posé les bases d’une
phase nouvelle, plus qualitative, destiné à faciliter l’évolution des
structures de coopération qu’il s’agisse de leur transformation ou de leur
fusion.
42. Mais une réalisation complexe, voire anarchique
Dans son rapport public particulier consacré à
l’intercommunalité en France en 2005 la Cour des Comptes émet certaines
critiques.
« Faute d’avoir pu ou voulu mener à bien un mouvement
de fusion des communes afin de constituer un premier niveau d’administration
décentralisée de taille suffisante (à l’instar de nos voisins anglais et
allemands), l’État a favorisé à partir de l’expérience des communautés
urbaines, des districts et des syndicats d’agglomération nouvelle, la
constitution de « communautés intégrées » pour gérer à un niveau plus adéquat
le développement territorial principalement en zone urbaine. La réforme de 1999
est un succès en ce qui concerne le nombre de la couverture du territoire par
ces nouvelles catégories d’EPCI... Toutefois la situation actuelle n’est pas
pleinement satisfaisant pour plusieurs raisons :
- le paysage
intercommunal n’a pas été simplifié : enchevêtrement de syndicats de tous
types, maintenu voir nouvellement créer, et existence d’un trop grand nombre de
petites communautés de communes à fiscalité additionnelle en zone rurale, n’ayant pas suffisamment
de moyensd’action ;
- développement
d’une intercommunalité de troisième niveau avec les syndicalistes de planification territoriale ce qui tendrait à montrer que je territorial actuel
des communautés d’agglomération et des communautés de communes n’est pas toujours adéquate.
- pour une partie
des nouveaux EPCI à fiscalité propre, la logique de l’intégration n’a pas été conduite à son terme : compétences qui restent virtuelles, intérêt
communautaire insuffisamment ou incomplètement défini, moyens partiellement transférés, mais
aussi investissement encore limité au regard de ceux des communes auquel il devrait
se substituer ou des moyens financiers dont ils disposent.
- dans une
proportion non négligeable, les EPCI à TPU demeurent des structures de redistribution de fonds aux communes (reversements de fiscalité trop élevés, et
ou insuffisamment péréquateurs, versement de fonds de concours aux communes...).
Ils se privent ainsi des moyens nécessaires à la mise en oeuvre d’un projet de développement
ou d’aménagement.
- l’impact de la
réforme en termes de mutualisation des moyens, d’économies d’échelle ou de nouveaux services rendus n’apparaît pas de manière flagrante.
Enfin, la réforme de 1999 a été très coûteuse si
l’on prend en compte outre la dotation supplémentaire distribuée par l’État, la
pression fiscale supplémentaire sur le contribuable, laquelle risque de
s’accroître dans les années à venir si les communes regroupées continuent à
fonctionner sans prendre suffisamment en compte la logique de mutualisation des
objectifs et des moyens à l’échelle communautaire. Enfin si jusqu’en 2003 les
EPCI présente globalement une situation financière équilibrée, on ne saurait
écarter un risque de dégradation financière à terme avec la montée en puissance
des nouvelles communautés.
Les juridictions financières estiment que
l’intercommunalité à fiscalité propre ne peut produire tous ses effets et être
bénéfique aux populations que si elle atteint un niveau d’intégration
suffisants pour mener à bien un projet cohérent de développement et
d’aménagement territorial. La gestion locale ne sera gagnante en termes
d’économie et d’efficacité que si les communautés ont réellement les moyens
d’agir pour mettre en oeuvre les grands projets d’aménagement ou d’équipements
et pour rationaliser les services à la population qui peuvent ou doivent l’être
à un niveau supra communal. Cela ne peut se réaliser que dans le cas d’une
stratégie financière et fiscale coordonnée entre communautés et communes. »
