21. Historique

Les communes françaises sont excessivement morcelées (voir l’introduction). Si les Français sont attachés à l’échelon local de la commune ce morcellement du paysage municipal pose problème, les petites communes manquant de moyens pour assumer seules des compétences de plus en plus coûteuses et nombreuses. C’est la raison pour laquelle les pouvoirs publics ont cherché à diminuer le nombre des communes par disparition, fusion ou regroupement dans un premier temps, puis, devant le peu de succès ou l’insuffisance de ces procédures, par un transfert de compétences à des regroupements de communes.

La fusion et les regroupements de communes

On a essayé de remédier à ce morcellement de moyens par diverses formules de groupements et de fusion entre communes. Plusieurs lois (janvier 1959, août 1964 et surtout loi du 16 juillet 1971) avaient prévu soit une fusion d’autorité imposée par les autorités, soit une procédure de fusion décidée en commun par les conseils municipaux des communes désirant se réunir ou par référendum à défaut d’accord des conseils municipaux intéressés et des communes associées pour encourager les petites communes à accepter la fusion : la commune associée conserve son nom, est érigée de plein droit section électorale, possède une annexe de la mairie et une section du bureau d’aide sociale, mais elle n’a pas la personnalité morale. Un maire délégué, choisi par le conseil municipal, remplit dans la commune associée les fonctions d’État civil et d’officier de police judiciaire.

La création des syndicats de communes, apparition de l’intercommunalité

Devant le peu de résultat de cette politique de fusion et d’association les pouvoirs publics, tout en conservant les possibilités de fusion et de regroupement, se sont tournés vers une autre approche. La loi du 22 mars 1890 institue des syndicats de communes, établissements publics, ayant la personnalité morale mais n’étant pas des collectivités territoriales, dans le cadre desquels des communes, même non limitrophes, peuvent s’associer. Ces syndicats se sont créés sous forme de Syndicat de communes à Vocation Unique (SIVU) permettant l’association des communes pour des fonctions simples. Les syndicats ne peuvent être constitués qu’en vue « d’une œuvre d’utilité intercommunale ». Les auteurs de la loi ont surtout songé à des institutions d’assistance. Dans la pratique, les syndicats de communes ont surtout été créés pour la réalisation de travaux d’équipement rural : électrification des campagnes, adduction d’eau.

Mais c’était insuffisant car au lendemain de la seconde guerre mondiale les SIVU n’étaient pas adaptés lorsqu’il a fallu reconstruire la France, moderniser les services publics, construire des réseaux et des logements et accompagner les mutations de la société.

Aussi en 1955 on a créé les syndicats mixtes qui permettent d’associer non seulement des communes et des groupements de communes mais également d’autres collectivités ou établissements publiques, mais surtout on fait un grand pas vers l’intercommunalité avec l’ordonnance du 5 janvier 1959 qui les Syndicats de communes à Vocation Multiple (SIVOM), les districts, les communautés urbaines.

22. L’intercommunalité actuelle

Mais toujours confrontés aux limites des communes et aux nécessités de développement du territoire les pouvoirs publics se sont alors tournés vers une autre approche, celle de l’intercommunalité, avec la loi du 6 février 1992 par laquelle les communes mettent leurs moyens en commun, afin d’assurer un fonctionnement optimal des services publics locaux.

Il convient de noter que cette loi du 6 février 1992 traite à la fois de la déconcentration et de l’intercommunalité. Cela manifeste la cohérence et la relation entre la déconcentration d’une part et l’intercommunalité d’autre part. L’article L 5210.1 du CGCT reprend l’article 66 de la loi : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ».

La loi reconnaît la liberté des communes mais va les inciter fortement à élaborer des projets communs de développement. Deux systèmes vont donc coexister :

-   une intercommunalité qui ne ressort pas de la loi du 6 février 1992 : groupements d’intérêt public, conventions de prêt de matériel ou de services, contrats de pays, ;

-   une intercommunalité définie par la loi du 6 février 1992 : les différentes formules de regroupement intercommunal ont pris l’appellation générique d’Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI). Cette catégorie comprend la coopération basée sur des projets (les districts, les communautés urbaines, les agglomérations nouvelles, les syndicats d’agglomération nouvelle, les communautés de communes et les communautés d’agglomération) la coopération associative.