23. Les différentes formes d’intercommunalité

Compte tenu de l’importance prise par l’intercommunalité et des conséquences qu’elle entraîne dans la vie des communes il est nécessaire d’en examiner plus en détail les modalités de création et de fonctionnement

Les dispositions concernant la coopération intercommunale et les EPCI sont précisées dans les circulaires du 15 septembre 2004 relatives aux nouvelles dispositions concernant l’intercommunalité introduite par la loi de 2004 « Libertés et responsabilités locales » et des circulaires du 23 novembre 2005 et du 21 décembre 2006.

Un certain nombre de points ne seront pas évoqués ici (modifications statutaires, transformation de EPCI, fusion des EPCI et des Syndicats mixtes…).

L’intercommunalité qui ne ressort pas de la loi du 6 février 1992

L’intercommunalité conventionnelle

C’est la mise à disposition de moyens et services entre communes par des conventions. C’est le cas le plus simple (L 5111.1 al 2).

Le Groupement d’Intérêt Public (GIP).

Cette structure n’est pas mentionnée dans le CGCT. Ce n’est pas un EPCI. C’est une structure très particulière. Le GIP associe des personnes publiques et des personnes privées et permet la coopération d’une ou plusieurs personnes morales de droit public ou de droit privé pour l’exercice en commun, pendant une durée déterminée, d’activités qui ne peuvent donner lieu à la réalisation ou au partage des bénéfices. C’est la loi du 15 juillet 1982 sur la recherche et le développement technologique qui a créé cette personne morale de droit public sui generis doté de l’autonomie financière. Depuis 1987 le champ d’action des GIP a été élargi aux domaines de la culture, de la jeunesse et de l’action sanitaire et sociale, ainsi que pour créer ou gérer ensemble des équipements ou des services d’intérêt commun nécessaires à ces activités. Le GIP a un mode de création qui s’apparente à l’association, avec une convention constitutive, et à l’établissement public avec un arrêté d’approbation. Un exemple : une maison départementale pour personnes handicapées.

Le contrat de Pays

Selon la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999 « c’est un espace présentant une cohésion géographique, historique, culturelle, économique et sociale ». « Le pays favorise la mise en valeur des potentialités du territoire en s’appuyant sur une forte coopération intercommunale et sur l’initiative de la participation des acteurs locaux. Il poursuit la mise en œuvre d’une politique de développement durable respectant l’équilibre entre le développement social économique et respect de l’environnement. Il peut capter et animer divers programmes (Europe, État, région, département) permettant d’apporter un soutien technique et financier aux initiatives locales dans le cas d’une stratégie partagée. »

La loi a été complétée par une loi du 25 juin 1999 (loi Voynet), qui fait du pays un véritable territoire de projet, fondé sur une volonté locale. Elle a aussi pour but d’instaurer une solidarité entre espaces ruraux et espaces urbains.

Le découpage et l’échelle des territoires de projet sont proches et parfois inspirés des pays traditionnels ou des régions naturelles de France.

Un contrat de pays peut être signé entre le pays, une agglomération, le département, la région et voire l’État depuis la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 2 décembre 2000. Au 1er janvier 2006 on compte 352 pays dont 321 pays reconnus et 31 pays en projet.

Le conseil de développement réunit les élus et les acteurs économiques, sociaux, culturels ou associatifs au sein d’un organe de réflexion sur la politique de développement du territoire mené. Ce conseil ne prend aucune décision officielle. Il émet des avis, des propositions et accompagne les projets. La charte de pays permet de fixer les enjeux et les objectifs du pays.

Peu de structures sont reconnues à l’échelon national car les critères de reconnaissance sont exigeants. En revanche beaucoup de pays sont reconnus par la Commission Régionale d’Aménagement et de Développement du Territoire.

L’intercommunalité qui ressort de la loi du 6 février 1992 : les EPCI. • On distingue les EPCI à fiscalité propre et les EPCI sans fiscalité propre

-   On distingue l’intercommunalité de service représentée par les syndicats de communes et l’intercommunalité de projet qui constitue la forme la plus intégrée de l’intercommunalité représentée par les EPCI à fiscalité propre.

-   Les EPCI à fiscalité propre sont des établissements publics qui regroupent des communes en vue de réaliser sur un espace de solidarité un projet commun de développement. Les EPCI à fiscalité propre détiennent obligatoirement certaines compétences fixées par le législateur. Ces compétences se répartissent entre celles qui sont obligatoires et celles qui sont optionnelles choisies parmi les groupes de compétences dont un certain nombre doit être obligatoirement exercé par la structure intercommunale. Par ailleurs, les EPCI peuvent être investis de l’exercice de compétences supplémentaires traditionnellement dénommées compétences facultatives.

Les EPCI reçoivent des compétences d’attribution transférées par les communes membres et perçoivent des ressources indépendantes des contributions communales.

Les EPCI à fiscalité propre comprennent les communautés de commune, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines. Doivent aussi être mentionnés les syndicats d’agglomération nouvelle qui constituent une catégorie particulière d’EPCI à fiscalité propre.

Les communautés de commune et communautés d’agglomération sont spécifiquement adaptées à la satisfaction des besoins de développement économique et d’aménagement du territoire, ceux-là mêmes des objectifs qui sous-tendent la charte de la déconcentration.

Dans les développements qui suivent, les districts urbains les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les syndicats d’agglomération nouvelle, ne seront pas traités en raison de leurs dimensions

La communauté de communes (L 5214.1, p 1695) est un EPCI regroupant plusieurs communes en principe d’un seul tenant et sans enclave. Aucune condition de population n’est exigée. Cette communauté de commune peut être simple ou à dotation globale de fonctionnement majorée, ce qui implique un niveau d’intégration supérieur. Aucune condition de population n’est exigée.

Elle a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace.

- Les EPCI sans fiscalité propre

-  « Le syndicat de communes est un établissement public de coopération intercommunale
associant des communes en vue d’œuvres ou de services d’intérêt intercommunal » (L 5212.1).

C’est la catégorie d’EPCI la plus faiblement intégrée et la forme la plus souple de la coopération intercommunale. Aucune compétence n’est obligatoire pour eux. On retrouve ici les syndicats intercommunaux : SIVU, SIVOM. Ces établissements publics de coopération intercommunale ne s’appuient pas sur un projet de développement commun et poursuivent la mise en œuvre de services d’utilité commune pour les adhérents. Les communes disposent d’une totale liberté de choix dans les compétences transférées.

-  Pour mémoire, les syndicats mixtes constituent une forme de coopération associant des communes et ou des EPCI à d’autres personnes publiques. Concours on distingue les syndicats mixtes ouverts et fermés : le syndicat fermé comprend des communes et ou des EPCI ; le syndicat mixte ouvert comprend en plus d’autres personnes publiques.

- Il existe aussi un syndicat à la carte qui a la faculté d’exercer des compétences distinctes sur le territoire de ses différentes communes membres (L 5212.16) : « Une commune peut adhérer à unsyndicat pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci… »

•       Principes généraux applicables aux EPCI

Il y a un très grand souci de rationalisation qui s’applique à tous les EPCI. Il convient de noter que les EPCI ont une organisation interne qui reprend les dispositions de collectivités locales et qui peut amener à penser que les pouvoirs publics visent à créer de nouvelles collectivités locales. Les EPCI recevant des compétences d’attribution transférée par les communes membres :

-  En application du principe de spécialité qui régit tous les établissements publics, un EPCI ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées (principe de spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité territoriale). En vertu de ce principe, un EPCI ne peut donc intervenir ni opérationnellement ni financièrement dans le champ de compétence que les communes ont conservé.

-  En application du principe d’exclusivité, les EPCI sont par ailleurs les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. Toutefois, ce principe ne leur interdit pas de confier l’exercice de certaines de leurs compétences à un syndicat mixte à condition que le périmètre du syndicat inclue en totalité le périmètre communautaire après création du syndicat ou adhésion de la communauté.

-  Les communes sont totalement dessaisies des compétences ainsi transférées et ne peuvent plus intervenir dans ces domaines (conseil d’État, commune de Saint-Vallier, 1970). Elles ne peuvent pas plus opérer un transfert de ces compétences au profit d’un autre EPCI sauf dans certains cas.

•       Commission Départementale de la Coopération Intercommunale

La loi du 6 février 1992 place les préfets dans une situation stratégique de trait d’union entre les formes de réalisation, étatiques d’une part et décentralisées d’autre part, du développement économique et social et de l’aménagement du territoire. À travers les Commissions Départementales de Coopération Intercommunale, qu’ils président, ils ont la vision des aspects, déconcentrés et décentralisés, des projets de mise en œuvre des politiques de soutien aux entreprises, de création des conditions de l’innovation technologique, du renforcement de la compétitivité industrielle et commerciale, du développement des infrastructures, de la préservation du cadre de vie…

« Le choix de l’intercommunalité doit constituer pour les élus un nouveau mode de gouvernance, qui les engage pour l’avenir, pour aborder des thématiques (le développement économique et l’aménagement du territoire notamment) qui ne peuvent plus être envisagées à l’échelle du seul cadre communal. Une telle démarche volontariste doit être inscrite dans chaque département dans le schéma d’orientation de l’intercommunalité. Celui-ci doit recenser les évolutions souhaitables de la carte intercommunale telles les fusions d’EPCI, la transformation des syndicats mixtes en EPCI à fiscalité propre, les dissolutions de syndicats de communes, l’adaptation des périmètres bassins de vie et aux compétences exercées, la disparition d’enclave territoriale ou encore la réflexion autour d’une fiscalité adaptée.

Bien que non revêtus de force juridique contraignante, ces schémas doivent fixer les objectifs à atteindre à court et moyen terme.

Le contenu des schémas : consolider les territoires de projet, faciliter les regroupements d’EPCI déjà existants, réduction du nombre de syndicats… »

En outre elle est consultée :

-   sur tout projet de création d’un EPCI à l’initiative du préfet, ou de l’élaboration d’une charte intercommunale de développement et d’aménagement.

-   sur toute demande de retrait d’un membre d’un syndicat de communes, d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération ou d’un syndicat mixte ayant pour objet l’adhésion de la commune qui souhaite se retirer à un EPCI à fiscalité propre. Elle est alors réunie en formation restreinte.

Son avis est réputé négatif s’il n’a pas été rendu à l’issue d’un délai de deux mois

• Ententes et conférences (L 5221.1 et L 5221.2)

La loi relative prévoit la possibilité pour deux ou plusieurs conseils municipaux, organes délibérants d’EPCI ou de syndicats mixtes de provoquer, par l’entreprise de leurs maires ou présidents, une entente sur les objets d’utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leur commune, les EPCI ou syndicats mixtes. Ils peuvent passer entre des conventions à l’effet d’entreprendre ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d’utilité commune.

La loi consacre par ailleurs la possibilité de débattre des questions d’intérêt commun dans des conférences où chaque conseil et organe délibérant est représenté par une commission spéciale de trois membres.

Le représentant de l’État peut assister à ces conférences.

• Informations et participations des habitants.

La copie - totale ou partielle - des procès-verbaux des assemblées délibérantes des EPCI ainsi que des budgets et comptes de ces établissements peuvent être communiqués à toute personne physique ou morale qui en fait la demande.

Lorsqu’un EPCI comprend au moins une commune de 3500 habitants et plus, la publicité des actes réglementaires pris par son organe délibérant est assurée par voie d’affichage par les communes membres ou insertions dans un recueil des actes administratifs.

Les électeurs des communes membres d’un EPCI peuvent être consultés sur les décisions que l’organe délibérant ou le président de l’EPCI sont appelés à prendre. Un dossier d’information sur l’objet de la consultation est mis à la disposition du public au siège de l’établissement et dans chacune des mairies des communes membres de l’EPCI.

Un délai d’un an doit s’écouler entre deux consultations. Ce délai est porté à deux ans lorsque la consultation concerne le même objet.

La consultation des électeurs des communes membres d’un EPCI ne peut intervenir :

- à partir du 1er janvier de l’année civile précédant à l’année du renouvellement général des conseils municipaux ;